自治区环境保护厅关于自治区政协十二届一次会议第20180345号提案的答复

 政协广西壮族自治区第十二届委员会第一次会议

个人提案

20180345

案   由：

关于加快精准划定广西各类自然保护区范围的若干建议

审查意见：

分办：自治区林业厅,自治区编办,自治区财政厅,自治区环境保护厅

内    容：

党的十九大提出，要加大生态系统保护力度，实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性。加强自然保护区建设是推进生态文明建设的一项重大制度安排，也是关切人民群众切身利益和造福子孙后代的重要举措。由于历史的原因，广西乃至全中国很多自然保护区在管理中有较多历史遗留问题。
截至2016年6月30日，全国已建立2740处自然保护区，总面积147万平方公里，其中陆域面积142万平方公里，约占我国陆地国土面积的14.8%。国家级自然保护区446处，总面积97万平方公里；地方级自然保护区2294处，总面积50万平方公里。其中国家级保护区大多建于上世纪90年代，广西90年代以来，划定的国家级自然保护区共有21处，省级自然保护区57处，其中国家级海洋自然保护区3处。早期划定的国家级自然保护区往往以四至点的方框图标示大概位置和范围，没有具体的界限，这就导致自然保护区自建立起就存在以下问题：
1.国家未确定量化的保护区边界。受限于当时技术水平，保护区划建时往往只有四至点划定的保护区方位，无量化的保护区界线。而四至点坐标内的保护区面积往往远大于规定的面积，以广西山口国家级自然保护区为例，四至点范围内面积达到280平方公里，但批复的保护区面积只有80平方公里。同时《自然保护区条例》第十四条规定“自然保护区的范围和界线由批准建立自然保护区的人民政府确定。”因此国家级自然保护区的界线需要国务院确认，但是大部分早期建设的国家级保护区，一直未合法的得到国家级主管部门依法确定界线。2016年中央环保督察后，该问题得到重视，但目前也只有4个国家级保护区界线在2017年依法确认。不仅如此，我区在划建国家级保护区时因生产生活不受限制，未给予林权所有者任何补偿。《自然保护区条例》（1994年）、《森林法》（1998年修订）实施前，并未对集体林地的生产活动予以禁止，中央有关林业政策甚至鼓励荒山植树造林。新的法律法规实施后没有给集体人工林实行退出机制，《物权法》（2004年）实施后没有依法给予划入保护区的集体人工林给予相应有补偿，集体人工林林权所有者合法权益得不到保障，给保护区社区矛盾留下了隐患，尤以九万山、花坪、大王岭等保护区较为典型。
2.保护区内的土地大多属于农村集体所有土地，未依法予以补偿安置和办理征用手续。国家级保护区建立时所在土地（包括海域）基本已划归当地集体所有，为此，从法律上保护区管理机构难以依法管理所处的土地和海域。土地（海域）征收的所需的经费高昂，也难以在地方财政支持范围内解决。没有经费对土地所有人给于补偿和重新安置，难以完成保护区内土地（海域）确权。特别是我区不少自然保护区社区经济仍以传统农业、林木经营利用为主，对自然资源的依赖程度很大，“靠山吃山”是群众的主要经济来源，自然保护区管理实行的是最为严格的绝对保护制度，山区群众失去了原有林地的自主经营权，失去了长期赖以生存的生产生活资料，生活水平与保护区外差距越来越大，导致保护区生态保护与社区经济发展之间的矛盾日益尖锐。近几年来，广西的花坪、九万山、雅长兰科植物、大瑶山、大容山、滑水冲、西岭山、龙山、大王岭等10多个保护区因集体人工用材林不能采伐利用，导致多次发生了群体性上访或信访事件。
3.保护区内的土地、海域和建筑物未办理征用等手续。和内陆山区、草原及荒漠区域的保护区有所区别的是，沿海自然保护区是当地群众的传统生活和生产区域，人口密度大，人类活动频繁。划定的保护区内的土地、海域基本属于当地村集体所有，甚至包括有村民住宅等建筑。虽然《海域法》规定海域属国家所有，但往往近岸海域、滩涂已在《海域法》颁布前由当地政府确权给了当地村民集体。国家划定保护区以来，一直未予以办理征用手续，给保护区管理留下历史难题。广西山口国家级自然保护区为例，保护区内的土地全部属于农民集体土地，而且是传统的耕种区，国家从未办理过征用手续。
4.国家级自然保护区的管理体制不顺。我国实行自然保护区综合管理和分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，国务院林业、农业、国土、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责内管理所属的自然保护区，国家级自然保护区在选建之后，主要由地方省级行政部门管理，保护区管理人员编制、保护区管理经费全部由地方政府承担。这直接导致了国家级自然保护区管理体制不顺，当环境保护与地方经济发生矛盾的时候，保护区管理机构往往被置于两难的境地中。
5.整改落实中央环保督察发现的问题存在难以认定的操作性困难
由于以上国家级自然保护区存在的历史遗留问题，2016年中央环保督察发现的问题在整改过程中很多难以定性和确定责任。
一是保护区周边的建设行为是否侵占保护区难以认定。由于四至点坐标内的保护区面积远大于批准的保护区面积，划定的范围往往包含部分道路、村庄、港口、航道等建筑群体。这些建筑群在保护区划定之前就已经存在，业主拥有合法权属证明，这些建筑物的改扩建是否属于侵占保护区的违规行为，一直困扰地方政府。如广西山口国家级自然保护区四至点内包含了合浦县山口镇和沙田渔港，山口镇历史悠久，沙田渔港五十年代已建成，是农业部的一级渔港。
二是项目建设是否违规责任难以认定。由于保护区界线没有量化，导致四至点的保护区范围与当地政府编制的社会经济发展规划、土地规划、渔港规划等重叠。符合规划建设的项目已按照各行业法定程序完成审批，甚至部分项目已被列为省部级重大项目，取得了合法的土地、林地等权属证明，仍被质疑侵占保护区。这些建设项目是否违规的法律责任难以依法认定。
三是处理违规行为责任难以定性。在中央环保督察问题整改过程中，查处的问题一味要求基层地方政府整改，尤其要求保护区管理机构承担责任。在国家级自然保护区历史遗留问题没有解决的情况下，下压整改责任不完全合理，把责任下压给保护区管理机构并追究保护区管理人员责任也不尽合理。
二、关于从上至下理顺国家级自然保护区管理机制的建议
一是加快国务院和有关主管部门尽快划定国家级自然保护区界线。不要将保护区历史遗留问题压在基层，这样既有利于依法解决保护区界线问题，也可以缓解保护区管理机构与地方政府的直接矛盾。为保障保护区社区群众的生活来源，提高群众的生活水平，有效缓解保护区社区矛盾，建议将集体人工林和居民聚集区周边等保护价值不大的林地调整出保护区范围。
二是完成保护区管理体制的顶层设计。推进国家公园体制建设，将区域内不同部门、不同层级管理的位置重叠保护区统一为国家公园，管理机构全部由国务院统一管理，从根本上解决保护区管理归属地方，难以抵制地方政府为经济发展让步的问题。
三是国家财政支持国家级自然保护区建设。解决保护区靠地方财政吃饭的尴尬境地，能够毫无后顾之忧的履行保护职责。同时，有国家财政支持，加快保护区内土地、海域、建筑物的征购和移民搬迁，逐步解决保护区核心区域人类活动问题。
四是探索建立自然保护区生态效益补偿机制。本着“谁受益，谁补偿”和“服务于社会、取之于社会”的原则，建立起自我补偿、社会补偿和国家补偿的多层次补偿的生态补偿体系和运行机制。对于纳入国家和自治区级生态公益林补偿的自然保护区，建议由自治区财政出资，按照重要性程度，分区分级提高补偿标准；同时，探索在保护区实施政府购买生态服务产品的生态补偿机制试点工作。
五是进一步理顺自然保护区管理的体制机制。机构和人是自然保护区管理的根本和基础，建议参照云南、贵州等省区的做法，积极协调编委、财政等部门，进一步明确我区国家级自然保护区级别、机构、人员编制及经费来源问题。原则上国家级自然保护上收自治区管理，人员编制按200公顷／人定编。同时，借助国有林场改革的有利契机，妥善解决以国有林场为主体建立的自然保护区以及由国有林场代管的自然保护区的管理机构问题，将国有林场管理机构转化为自然保护区管理机构，在理顺保护区和国有林场的多头管理的同时，也可以妥善解决部分国有林场富余职工安置的问题。

答复：

自治区环境保护厅关于自治区政协十二届一次会议第20180345号提案的答复

尊敬的蒋和生委员：

根据自治区政协提案委员会的有关安排，我厅作为分办单位办理您提出的自治区政协十二届一次会议第20180345号提案《关于加快精准划定广西各类自然保护区范围的若干建议》。您提案中的建议切合我区实际，针对性强，对加强广西各类自然保护区建设和管理具有很好的指导作用，结合我厅职能，经认真研究，现就您的提案答复如下：

一、广西自然保护区建设现状

广西生物多样性丰富度居全国第三位，陆生野生动物种类居全国第二位，野生植物种类居全国第三位。广西第一处自然保护区是1961年在龙胜县与临桂县交界处建立的花坪自然保护区。50多年来，广西自然保护区建设经历了3个发展时期，即1979至1983年的抢救性建设时期、1984至2000年的缓慢发展时期、2001年以来的规范化建设时期。截止2017年底，全区已建立各类自然保护区78个，自然保护区总面积为1352637公顷，约占全区国土面积的5.68%。在已建立的自然保护区中，根据级别统计，有国家级自然保护区23个，自治区级自然保护区46个，市级自然保护区3个，县级自然保护区6个；根据《自然保护区类型与级别划分原则》（GB/T14523-93）划分，保护区类型包括森林、海洋和海岸、野生动物、野生植物、地质遗迹等，分别由林业（63个）、环保（2个）、海洋（4个）、国土（5个）、其他（4个）等部门主管。其中森林生态系统类型46个，海洋和海岸生态系统类型3个，野生动物类型19个，野生植物类型5个，地质遗迹类型5个。基本形成了布局较为合理、类型较为多样化、功能较为完备、已发挥重要生态保护功能的自然保护区网络。据初步评估，广西自然保护区网络包含了广西境内绝大多数重要陆地自然生态系统类型、陆生野生脊椎动物和野生维管束植物种类，有效地保护了90％的国家重点保护野生动物种类、82%的国家重点保护野生植物种类以及31％的红树林湿地，在广西的自然保护和生态建设中具有重要和关键的地位。

二、我区自然保护区存在的主要问题和困难

（一）法律法规不健全，执法机构不完善。