关于生态补偿机制的调研报告

　　为贯彻落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发[2005]39号）提出的“要完善生态补偿政策、尽快建立生态补偿机制，国家和地方可分别开展生态补偿试点”要求，推进资源的可持续利用，加强广西生态环境保护，加快生态广西建设，广西生态省（区）建设工作领导小组办公室组成了由自治区环保局、发改委、政府发展研究中心、财政厅等部门参与的广西生态补偿机制研究和试点课题组，于2008年7月对资源、龙胜、三江、融水等县进行了调研，随后于2008年8月11日至18日赴江西、浙江两省考察学习。现将考察情况汇报如下。

　　一、生态补偿机制与政策研究概况
　　生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。生态补偿包括几个方面内容：一是对生态环境本身保护（恢复）或破坏的经济进行补偿；二是将生态经济效益的外部性内部化的行为；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。
　　我国的生态补偿实践探索起步于上世纪90年代初期，主要有两种类型。一是由中央相关部委推动，以国家政策形式通过财政手段实施的生态补偿和生态建设工程，如生态公益林补偿金政策、退耕还林还草工程、天然林保护工程、退牧还草工程、水土保持收费政策、“三江源”生态保护工程、西部大开发的财政转移支付和援助政策等。二是地方自主性探索实践，如浙江、江西、安徽、福建等地方政府根据各地生态环境保护特点，探索建立的一系列生态补偿模式。

　　二、江西省的主要做法及进展
　　江西省在生态补偿机制研究探讨是和东江源生态功能保护区规划和建设同步进行的。东江是珠江水系三大干流之一，源区包括赣州市的寻乌、安远和定南三县，区内流域面积3502平方公里，约占东江全流域面积的十分之一，是香港特别行政区和“珠三角”地区的重要饮用水源。近年来，江西省、赣州市及源区三县高度重视东江源头的生态环境保护工作，确立了“既要金山银山，更要绿水青山”的经济发展与环境保护指导方针，制定了“保东江源一方净土、富东江源一方百姓、送粤港两地一江清水”的目标。江西省于2002年建立东江源生态功能保护区，成立了江西省东江源国家级生态功能保护区建设试点领导小组，编制了《东江源国家级生态功能保护区建设规划》并通过国家级生态功能保护区评审委员会评审，2003年，省人大常委会出台了《关于加强东江源区生态环境保护和建设的决定》，2005年，东江源被纳入中国保护国际合作委员会“生态补偿机制研讨会及环境保护国际合作委员会课题”的典型案例，2006年，江西省环境保护科学研究院与国家环保总局环境规划院合作完成了“东江源生态补偿机制研究”课题。　　2008年东江源区被列为国家首批开展生态环境补偿试点地区。
　　江西省提出的生态补偿方案内容主要包括：
　　1、东江源补偿的依据和标准：一是东江源区为下游提供的水质和水量，及其对下游社会经济发展的贡献；二是为提供稳定优质水源，源区在生态环境保护方面的额外投入和经济社会发展方面的损失；三是源区经济发展水平与周边地区、下游地区的差距。
　　2、东江源补偿的原则：循序渐进，协商共识原则；明确界定主体责任原则，涉及国家、江西省、广东省和源区三县等四方责任主体，明确各方责任；上下游公平、“共赢”和多渠道多方式原则。
　　3、东江源补偿机制：采取纵向补偿和横向补偿两种方式。纵向补偿即国家的财政转移支付，国家加大对源区的财政转移支付力度，加强对源区的生态保护和环境综合整治；横向补偿即广东与江西之间的财政转移支付，在国家设东江流域生态共建基金专户，双方经谈判后，下游将横向转移资金汇入国家东江流域生态共建基金，并请国家协调广东在收取香港的水费中，调剂部分资金补偿东江源头区域生态环境保护建设。
　　由于国家的生态补偿试点工作的实施尚需要经过一定程序和时间，广东、江西两省之间的横向补偿谈判也需要国家层面的协调，因此，该补偿方案尚未进入实施阶段。
　　与此同时，江西省制定了本省区域内的生态补偿机制实施方案，补偿范围主要包括省内五条大河流域源头以及东江源地区，共涉及40个乡镇，省财政拟每年拿出5000万元作为补偿基金和奖励基金，补偿和奖励依据一是按流域面积补偿，占补偿权重的40%，二是按交接水质进行补偿，占补偿权重的60%，三是实行以奖促治，对关停排污企业的地方给予奖励。目前《江西省生态补偿和奖励实施方法》已基本确定，待省政府批准后即进入操作实施阶段。

　　三、浙江省的主要做法及经验
　　浙江省是我国第一个以较系统的方式，全面推进生态补偿实践的省份，他们的工作推进富有成效，特点突出。主要做法和经验有以下几点。
　　一是领导高度重视。浙江省2003年作出了建设生态省的战略决策，成立了省委书记任组长的生态省建设工作领导小组，主要领导多次要求尽快建立和完善生态补偿机制，进一步统筹区域经济协调发展。省长2005年亲自领办了关于建立完善生态补偿机制的人大代表建议和政协委员提案。省人大常委会两次听取省政府关于生态补偿机制专题汇报。2005年8月浙江省政府颁布了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，确立了“受益补偿、损坏赔偿”、“统筹协调、共同发展”、“循序渐进、先易后难”、“多方并举、合理推进”的生态补偿原则，并建立了对各级各部门的生态环保考核机制。
　　二是部门协同配合。省财政厅、环保厅等部门联合组织研究并对省内生态良好的区域实施补偿，从2002年开始，每年以专项的名义支付的补偿金由5亿元增加到2007年的29.5亿元。经过几年的探索，补偿方法和标准不断完善，2008年制定出台了《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》，全面实施对八大流域源头所在市、县（市）的生态环保财力转移支付。具体做法是：1、省财政转移支付对象。重点是省境内八大水系干流和流域面积100平方公里以上的一级支流源头和流域面积较大的市、县（市），并以省对市县财政结算单位为计算、考核和分配转移支付资金的对象，补偿资金由市县政府统筹安排使用。2、财力转移支付分配办法。以省级以上生态公益林面积（权重占30%）、大中型水库面积（权重占20%）作为生态功能保护类指标，以主要流域水环境质量（权重占30%）、大气环境质量（权重占20%）作为环境质量改善类指标进行考核，结果优于设定警戒指标的给予奖励，反之则予以扣罚。财力转移支付资金的兑现还结合各市县的财力状况实行分档兑现补助额，资金总量一年一定，列入当年省级财政预算。2007年省级财政兑现的转移支付资金总量为6亿元，涉及45个市、县，受补助最多的淳安县获补助5422万元，最少的县也有100万元。这些措施对全省生态保护和建设起到了很好的激励和鞭策作用。
　　三是基层自发实践。浙江省在市场补偿方式上也作了很有益的探索，出现了成功的案例。一是在东阳和义乌开展水权交易，东阳市将境内5000万立方米水的永久使用权让给下游义乌市，成交价格是4元/立方米。二是在异地建立发展园区，如在金华市设立“金磐扶贫经济开发区”，作为该市源头地区磐安县在下游异地开发建设的生产用地，产生的税利全部返回给上游地区，实现对国家级生态示范区的利益补偿，安吉、德清等县也出台了类似的政策。这种通过市场机制进行的交易，为区域资源共享、区域合作进行了有益的探索，同时也为区域内毗邻县（市）如何实现生态补偿提供了新经验。

　　四、几点建议
　　通过学习考察，我们深刻感受到两省对生态补偿工作的高度重视，他们的研究和实践较深入，实施效果良好。他们的做法和经验，非常值得我区学习和借鉴。为推进资源的可持续利用，加强我区生态环境保护，加快生态广西建设，就启动和实施我区生态补偿研究和试点工作提出如下建议。
　　（一）提高对建立生态补偿机制重要性和必要性的认识 
　　我区地处珠江、长江水系源头，是粤港澳地区重要的生态屏障。同时我区的生态系统敏感而脆弱，经济发展总体水平仍然较低，致使区域性贫困和脆弱环境问题相互交织，更增加了生态环境压力和扶贫解困的难度。建立生态补偿机制不仅是统筹我区区域经济协调发展、增强可持续发展能力的需要，也是保障粤港澳地区生态安全的需要。构建我区生态补偿机制，协调生态环境保护及其经济利益之间的分配关系，让生态重要地区和生态脆弱地区更多地承担保护生态而非经济发展的责任，同时得到必要的生态补偿，这是我们必须面对的一个重大课题，为此需要统一思想，提高认识，群策群力，共同推进这项工作。
　　（二）加强对建立生态补偿机制的研究
　　按照国家和自治区正在进行的主体功能区规划思路，重要生态功能区都将纳入限制开发区范围，自然保护区划为禁止开发区范围。建议根据四类主体功能区的功能分工，结合重要生态功能保护区建设，制定包括生态环保财力转移支付办法在内的系统的生态补偿政策，增强对限制开发区和禁止开发区的补偿功能。加快研究建立我区流域水环境保护、重要生态功能区、矿产资源开发和自然保护区等重点领域生态补偿标准体系，落实补偿各利益相关方责任，探索多样化的生态补偿方法、模式，建立试点区域生态环境共建共享的长效机制，推动我区生态补偿政策法规的制定和完善。
　　（三）尽快开展生态补偿试点
　　基于我区生态环境的重要性和脆弱性，需要尽快启动开展我区的生态补偿工作并申报国家的生态补偿试点。从生态服务功能的重要性出发，结合生态型县域经济发展优势，建议选择地处桂北水源涵养和生物多样性保护重要区的资源、龙胜、三江、融水4个县作为广西生态补偿机制研究试点区域，制定实施政策和方案，尽快启动生态补偿工作，努力实现生态补偿的制度化、规范化，为我区全面推进生态补偿奠定基础。

广西生态省（区）建设工作领导小组办公室
2008年9月15日