2018年度广西左右江流域革命老区（百色 崇左 南宁）山水林田湖草生态保护与修复工程绩效评价报告

一、基本情况 

（一）项目概况 

2017年5月，原自治区环境保护厅、自治区财政厅、原自治区国土资源厅组织编制了《广西左右江流域革命老区（百色 崇左 南宁）山水林田湖生态保护实施方案》，设置五大类生态保护与修复工程，14类二级工程，31小类工程，总投资147亿元，申请国家奖补资金20亿元；2017年12月，经国家批准成为第二批6个试点之一，下达山水林田湖重点生态保护修复治理基础奖补资金10亿元；2018年8月，自治区政府办公厅向自然资源部、财政部、生态环境部报备《广西左右江流域革命老区（百色 崇左 南宁）山水林田湖生态保护与修复工程实施方案（2017年-2020年）》（以下简称《实施方案》），项目总投资约124亿元，其中奖补资金10亿元。 

（二）2018年底项目筛选情况 

2018年5月，自治区印发实施《广西左右江流域革命老区（百色 崇左 南宁）山水林田湖草生态保护修复工程工作方案》，要求百色、崇左、南宁三市需编制完成各市实施方案，通过论证、审核及备案后按程序实施项目。为指导三市做好实施方案编制，自治区山水林田湖草生态保护修复工程工作联席会议办公室（以下简称联席办）先后4次组织国家山水林田湖草试点项目核心组专家对三市方案编制及重点项目设计提出意见，对拟实施的具体项目进行反复筛选、论证及调整。截至2018年底，三市实施方案仍未通过自治区联席会议最后审定，具体项目的实施未能全面铺开。为加快推进实施，自治区要求三市加快完成实施方案的编制同时，分批次对具体实施项目进行审批及实施。2018年9月，自治区要求三市组织筛选第一批较成熟、可动工的项目，经征求联席会议成员单位和专家组意见后，于10月29日批复第一批项目实施。 

（三）项目绩效目标及分解情况 

根据《财政部关于下达2017年重点生态保护修复治理专项资金预算的通知》（财建〔2017〕863号），中央下达了到2020年底第二批山水林田湖草保护修复工程试点绩效目标。为做好绩效监管，强化目标考核，原自治区环境保护厅、自治区财政厅、原自治区国土资源厅联合印发了《广西左右江流域革命老区（百色 崇左 南宁）山水林田湖草生态保护与修复工程绩效考核目标的函》（桂环函〔2018〕169号）对绩效目标进行分解。山水林田湖草保护修复工程试点绩效考核目标详见表1。 

表1. 广西左右江流域革命老区（百色 崇左 南宁）山水林田湖草生态保护与修复工程绩效考核目标 

二、绩效评价工作情况 

2018年的工作重心主要在实施方案的设计以及项目筛选、论证、调整及审批等前期准备上，具体项目的实施推进相对滞后，在项目产出、目标绩效完成等方面并没有实质性进展，2018年度并未设置相应的年度考核目标。此外，在绩效评价方面，国家层面未出台相关的评价指标体系和考核办法，自治区也未能结合地方实际制定符合山水林田湖草保护修复工程项目的考核体系和评价标准。 

因此，本次年度绩效评价主要对2018年度第一批自治区批复实施的项目实施进度进行评估，分析存在问题及原因，并提出下一步工作计划及建议。 

三、绩效目标的实现程度及分析 

（一）项目资金情况分析 

1.项目奖补资金下达及分解情况 

根据《财政部关于下达2017年重点生态保护修复治理专项资金预算的通知》（财建〔2017〕863号），山水林田湖草保护修复工程项目获批纳入国家第二批山水林田湖草生态保护修复工程试点，同时下达我区重点生态保护修复治理基础奖补资金10亿元。为做好我区山水林田湖生态保护修复试点工作，自治区财政厅根据实施方案，印发《广西壮族自治区财政厅下达2017年重点生态保护修复治理专项资金预算的通知》（桂财建〔2017〕319号），将基础奖补资金分解下达至相关县（市、区）。其中，百色市、崇左市、南宁市分别获得基础奖补资金57439万元、36456万元、6105万元。 

2.项目资金使用情况分析 

2018年自治区批准实施的第一批山水林田湖草保护修复工程项目共35个，涉及总投资约226555.13万元，其中计划使用奖补资金52883万元，占全部奖补资金的52.88%，截至2018年底，总投资执行43364.66万元，资金执行率为19.14%。项目资金执行率偏低，未达到计划投资的五分之一，其中奖补资金除了南宁市使用34.66万元以外，百色、崇左两市均未使用。 

从三市项目资金使用情况看，南宁市项目执行率最高，为23.73%，百色和崇左市均未超过20%，详见表2。 

表2. 2018年广西左右江流域山水林田湖草批复实施项目资金使用情况 

3.项目资金管理情况分析 

为规范和加强重点生态保护修复治理专项资金管理，自治区联席办按照《重点生态保护修复治理专项资金管理办法》（财建〔2017〕735号）实施项目资金监管，并研究制定了《广西壮族自治区重点生态保护修复治理专项资金管理办法》（桂环函〔2018〕746号），明确资金管理职责分工，资金申报、分配、拨付，以及项目调整、绩效管理、验收等核心内容。各项目实施主体根据相关要求进行项目资金管理。截至目前，未发现截留、挤占、挪用等资金使用不合规的情况。 

（二）项目组织实施及管理情况分析 

构建工作机制，加强组织保障。2018年5月16日自治区政府办公厅印发了《广西左右江流域革命老区（百色 崇左 南宁）山水林田湖草生态保护修复工程工作方案》，明确了山水林田湖草保护修复工程的领导机构、工作机制、工作目标和保障措施等内容。自治区层面建立了联席会议制度，组建了联席办（设在自治区生态环境厅）和项目专家组，为统筹各方力量，推进项目科学、顺利实施提供了组织保障。南宁、崇左和百色三市按要求分别建立了山水林田湖草保护修复工程项目的协调和管理机构，有效地推进了各项工作有序开展。 

做好资金安排，明确绩效目标。自治区财政厅会同原自治区环境保护厅、原自治区国土资源厅于2017年12月对获批基础性奖补资金以县为单位提出了初步分配方案。2018年2月，原自治区环境保护厅、自治区财政厅、原自治区国土资源厅联合印发《广西左右江流域革命老区（百色 崇左 南宁）山水林田湖草生态保护与修复工程绩效考核目标（2018-2020年）》，明确三市到2020年的项目绩效考核目标，要求三市落实项目时紧密衔接绩效要求，确保工程实施取得预期进展。 

加强研究和部署，推进项目实施。联席办先后组织召开9次会议，研究部署项目推进工作。在2018年1月，组织项目实施准备会和推进会基础上，2月组织专家前往三市指导做好项目实施的前期准备工作，并召开了项目启动会。4月初，召开项目进展情况对接会，邀请国家核心专家组专家和自治区有关部门代表对三市项目实施的筹划提出了具体意见。5月10日组织召开工程实施方案编制工作推进会，邀请国家核心组专家对三市方案编制和重点项目设计情况进行讨论。7月中、下旬召集三市及方案编制单位分别赴广州市、北京市召开工程实施方案编制和重点项目设计专家咨询会，邀请国家核心专家组成员到会指导。9月初，召集三市实施方案编制单位召开实施方案研讨会，对实施方案内容进行梳理和调整，提出先分批报批项目实施清单，再完善和审定三市实施方案。11月22日，召集三市召开了工程推进会，研究解决当前遇到的困难和问题，明确了下步的工作要求。同时，联席办不断强化工作督导，先后组织开展了3次现场督查和指导，督促各地加快推进项目实施。 

完善实施方案，确保目标实现。一是修改完善项目总体实施方案。按照财政部、原国土资源部和原环境保护部要求，联席办组织技术支撑单位依据国家专家组意见，对山水林田湖草保护修复工程总体实施方案进行修改完善，经自治区人民政府同意后，上报财政部、原国土资源部和原环境保护部备案。二是组织三市开展各市实施方案编制。联席办已4次组织国家山水林田湖草试点项目核心组专家对三市方案编制及重点项目设计提出意见。 

组织学习考察，借鉴先进经验。联席办先后于2018年2月、3月、7月和11月，组织三市有关部门的人员前往江西赣州、山东潍坊、辽宁盘锦和玉林市，学习山水林田湖草保护修复工程实施和生态保护与经济协同发展的经验，为三市开展山水林田湖草保护修复工程项目实施提供了借鉴。 

（三）项目绩效情况分析 

1.项目实施进度情况及分析 

2018年10月29日，自治区批复了第一批山水林田湖草保护修复工程项目实施，由于项目批准实施时间较晚，项目实施进度明显滞后。截至2018年12月底，第一批获批实施的35个项目中，立项30个，其中11个项目开工建设，开工率31.43%。从三市项目进度情况看，百色市获批实施项目12个，目前已开工项目4个，开工率为33.33%；崇左市获批实施项目21个，已开工项目6个，开工率为28.57%；南宁市获批实施项目2个，已开工项目1个，开工率为50%。 

2.项目效益性分析 

根据财政部下达我区山水林田湖草修复工程2020年的14项绩效目标，对2018年度绩效目标完成情况进行评估，详见表3。 

（1）广西左右江流域筑牢生态安全屏障，坚持保护优先，把生态保护放在首位。生态保护类指标，如“河流断面水质达到或优于III类水体比例”“劣V类水体比例”“城市饮用水水源地水质达标率”“县级饮用水水源地水质达标率”“湿地面积保有量”“工程区森林覆盖率”等6项指标已提前完成。 

（2）左右江流域涉及城市黑臭水体整治等工程，项目储备足，成熟度相对较高项目推进快，成效明显。因此，部分生态修复类指标，如“城市建成区内黑臭水体比例”项指标完成情况较好。 

（3）土地整治类指标，如“耕地整治面积”“高标准基本农田建设面积”“蔗糖耕地整治”“耕地提质改造”等工程，项目正在按工程实施计划稳步推进，其中“蔗区耕地整治面积”指标已提前完成，耕地整治、高标准基本农田建设、耕地提质改造工程于2017年完成项目立项，2018年全面开工建设，根据建设目标要求，2020年将全面完工并验收。 

（4）其他生态修复类指标，如“区域矿山修复”“中度及以上石漠化面积减少比例”“水土流失治理面积”等3项指标由于相对应的工程项目推进滞后，以2018年度的完成情况推算评估，完成预期目标困难较大。 

表3. 2018年度广西山水林田湖生态保护修复工程绩效目标完成及评估情况表 

四、综合评价情况及评价结论 

项目资金使用方面。截至2018年底，山水林田湖草修复工程第一批获批实施项目资金执行率仅为19.14%。项目资金执行率偏低，未达到年度计划投资的五分之一，其中奖补资金除了南宁市使用34.66万元以外，百色、崇左两市均未使用。 

项目组织实施及管理方面。一是建立了山水林田湖草保护修复工程工作联席会议制度，明确了试点工程的领导机构、工作机制、工作目标和保障措施等内容，加强了组织保障；二是做好资金安排，明确绩效目标；三是加强研究和部署，推进项目实施；四是完善实施方案，确保目标实现；五是组织学习考察，其他试点地区的先进经验和做法。 

项目实施进度方面。截至2018年12月底，第一批获批实施的35个项目中，立项30个，其中有11个项目已开工建设，开工率仅31.43%，项目实施进度缓慢。 

项目效益方面。财政部下达我区山水林田湖草保护修复工程的14项考核指标中，“河流断面水质达到或优于III类水体比例”“劣V类水体比例”“城市饮用水水源地水质达标率”“县级饮用水水源地水质达标率”“湿地面积保有量”“工程区森林覆盖率”“蔗糖耕地整治面积”等7项指标已提前完成；“城市建成区内黑臭水体比例”“耕地提质改造”等2项指标评估可达预期；“区域矿山修复”“耕地整治面积”“高标准基本农田建设面积”“中度及以上石漠化面积减少比例”“水土流失治理面积”等5项指标评估未能达到预期。 

五、绩效评价结果应用建议 

在绩效评价结果应用上，把项目建设单位对绩效目标贡献程度，作为其今后的预算专项资金申请、安排、分配的重要依据。绩效评估结果在自治区生态环境厅部门网站上予以公开。 

六、主要经验及做法、存在的问题和建议 

（一）存在问题及原因分析 

一是经验不足。山水林田湖草保护修复工程作为国家试点项目，国家层面没有出台相应的指导性文件，对项目的建设的内容、经费的奖补方向等均没有明确的规定，也没有现成经验可以借鉴。同其他省份试点一样，广西也是边推进边探索边学习边调整完善，一定程度上影响了项目确定和落地的速度。 

二是项目储备不足。三市和各县（区、市）对项目设计的要求还把握不准，项目储备不足，屡次提交的项目“散、碎、小”、系统性、整体性、预期效益差等问题比较严重。因此，在组织落实国家三部门要求和国家组专家意见推动、指导地方调整和优化项目等方面耗费了大量时间。 

三是个别绩效指标完成难度大。从目前核实的情况来看，中度及以上石漠化面积减少比化例难以实现。如百色市“十三五”石漠化治理考评验收要求，中度及以上石漠化面积减少比石漠化例(公顷)5年减少指标仅10.24%，但现绩效考评指标为3年要实现减少30.8%，实际困难很大。 

（二）下一步整改措施及工作安排 

1.完善工作机制，加强跟踪督导 

一是进一步完善并严格落实各项工作推进机制。要在自治区人民政府办印发的《工作方案》基础上进一步细化强化试点工程推进工作机制。自治区联席办及时组织召开联席会议，协调解决山水林田湖草保护修复工程实施过程中的重大问题。 

二是持续开展工程跟踪督导。联席办和各市要根据具体项目实施方案拟订工程实施进度控制方案，明确时间节点、目标任务和责任人，实施挂图作战、实时调度、及时跟进、挂牌销号，并组织相关部门每2个月开展1次现场督察。 

2.强化资金监管，确保资金绩效 

自治区制定了《重点生态保护修复治理专项资金管理办法》，要求三市严格执行并完善市本级项目资金管理制度，严格按照国家三部委和自治区有关规定科学、规范使用奖补资金，鼓励和推动各地通过多渠道筹措资金，并按照工作计划加快预算执行进度，建立项目资金绩效评价制度，并将评价结果作为下一步安排差异性奖补资金的重要依据。 

3.探索治理模式，突出打造亮点 

突出体现生态环境保护与生态经济及脱贫攻坚工作相结合的思路，探索建立适应左右江流域生态环境保护修复的治理新模式；坚持结合地方实际，着力解决最关键、最突出的生态环境问题，重点加强国家良好湖泊、饮用水水源保护、跨国境河流治理、矿山修复、珍稀物种资源调查及保护等工作，积极推进亮点、样板工程打造。 

4.加大宣传力度，营造良好氛围 

通过电视、广告、新媒体平台等方式对工程实施进度和取得的良好生态环境效益进行报道。强化重点、亮点工程经验提炼总结，并作为典型经验进行宣传，营造推进山水林田湖草生态保护修复工作的良好氛围，让人民群众更多了解和参与广西山水林田湖草生态保护修复工程。 

5.做好项目归档，加强提炼总结 

进一步加强项目实施相关资料的整理和归档，强化流域、区域山水林田湖草系统保护修复的典型经验和先进模式总结提炼，建立一套体现区域、流域特色，同时可推广、可复制的管理经验和体制机制模式，为取得国家试点预期效果和迎接国家三部委的考核评估打好坚实基础。 

（三）建议 

一是加强对山水林田湖草保护修复工程实施的指导。山水林田湖草生态修复试点工作意义重大，但普遍存在试点经验不足、工作创新受限，恳请国家加强指导，组织省际间经验交流。 

二是充分考虑地方实际以及指标完成难度，细化终期评估办法。建议在终期评估中多些采用弹性指标，以环境质量改善为目标，重在效果。